Строительство — это многогранная, сложная деятельность. В процесс строительства вовлекаются многочисленные субъекты. Между ними возникают разнообразные общественные отношения, урегулированные нормами различных отраслей права — административного, трудового, финансового, земельного, гражданского, хозяйственного и иных. Эти отношения возникают не одновременно и не в равной степени для участников процесса строительства. Одни отношения возникают на стадии выделения участка под строительство, другие — на стадии возведения объекта, третьи — на стадии ввода объекта в эксплуатацию. Соответственно участники общественных отношений в данной сфере могут выступать в качестве заказчиков, инвесторов, соинвесторов, застройщиков, подрядчиков, регистрирующих органов и др. Между ними возникают правоотношения по поводу заключения договоров на строительство объектов, поставку стройматериалов, трудовых договоров или договоров подряда с работниками, получения разрешения на строительство, осуществления контрольно-надзорных мероприятий и т. д.
Понятие административной ответственности определяется в юридической литературе, преимущественно в теории административного права, и имеет разное толкование. В словаре по административному праву под административной ответственностью понимается самостоятельный вид юридической ответственности физических и юридических лиц, установленный законодательными актами в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций, охраны природных ресурсов, общественного порядка, всех форм собственности, безопасности, а также порядка осуществления государственной власти.
Что же касается вопроса, связанного с основанием административной ответственности, то действующее законодательство в ст. 4.1. Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) довольно четко определяет: "Административная ответственность выражается в применении административного взыскания к физическому лицу, совершившему административное правонарушение". Поэтому никакие мысли, взгляды и убеждения, если они не связаны с совершением правонарушения, не могут повлечь за собой административную ответственность, так как она наступает только за конкретное действие или бездействие, предусмотренное КоАП.
Состав же правонарушения представляет собой законодательное описание противоправного деяния. При оформлении составов законодатель всегда исходит из сущности и содержания проступка, что выражается в формулировках составов.
Административная ответственность наступает лишь при наличии оснований. Можно выделить три основания, наличие которых обязательно для наступления любой юридической ответственности:
— нормативное — систему норм административного права, регулирующих ее;
— фактические — деяния субъектов, нарушающие правовые предписания, охраняемые административными санкциями (административные правонарушения);
— процессуальные — акты компетентных субъектов о наложении конкретных административных взысканий на виновных лиц.
Для наступления реальной ответственности необходимо, чтобы были все три основания и именно в такой последовательности. Следовательно, для наступления административной ответственности в строительстве необходимо наличие системы норм административного права, регулирующих ответственность.
Фактическим основанием административной ответственности является административное правонарушение — противоправное, виновное деяние физического или юридического лица, главным признаком которого является наказуемость, т. е. предусмотренность нормами Особенной части КоАП. В настоящей статье нашей задачей является выявление составов административных правонарушений в строительстве, предусмотренных КоАП.
В Особенной части КоАП содержится специальная глава (глава 21) "Административные правонарушения в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, благоустройства и пользования жилыми помещениями", в которой выделен ряд составов об административной ответственности в строительстве, к которым можно отнести:
— отступление от утвержденного архитектурного проекта (статья 21.1);
— самовольное внесение изменений в утвержденный строительный проект или отступление от него (статья 21.2);
— нарушение требований технических нормативных правовых актов в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (статья 21.3);
— нарушение требований проектной документации при проведении строительно-монтажных работ (статья 21.4);
— подписание документов, содержащих сведения, не соответствующие фактическим состоянию или качеству строительно-монтажных работ, строительных материалов, изделий или конструкций (статья 21.5);
— нарушение порядка приемки в эксплуатацию объектов строительства (очереди строительства, пускового комплекса) (статья 21.6);
— завышение объемов и (или) стоимости выполненных строительно-монтажных работ (статья 21.7);
— ненадлежащее выполнение работ, повлекшее завышение объемов или стоимости выполненных строительно-монтажных работ и произведенных затрат (статья 21.8);
— нарушение порядка представления информации об авариях зданий и сооружений и их расследования (статья 21.9);
— нарушение требований к содержанию строительной площадки (статья 21.11);
— самовольное строительство (статья 21.12);
— нарушение архитектурного решения фасада здания или сооружения (статья 21.13);
— нарушение правил благоустройства и содержания населенных пунктов (статья 21.14);
— нарушение правил пользования жилыми помещениями (статья 21.16);
— нарушение порядка проведения подрядных торгов при заключении договоров на строительство объектов (статья 21.17);
— нарушение законодательства в сфере строительства (статья 21.19).
Основная статья, которая, по нашему мнению, предусматривает наиболее общий состав административного правонарушения, введена в КоАП Законом Республики Беларусь от 28.12.2009 № 98-З. Это статья 21.19 КоАП "Нарушение законодательства в сфере строительства". Объективной стороной состава административного правонарушения является строительство, включая реконструкцию, ремонт, реставрацию, благоустройство объекта (очереди строительства, пускового комплекса), а также выполнение видов, этапов, комплексов строительно-монтажных работ без наличия проектно-сметной документации, разработанной в установленном порядке, если иное не предусмотрено законодательными актами, либо по проектно-сметной документации, не прошедшей обязательную государственную экспертизу, либо по проектно-сметной документации, не утвержденной в установленном порядке.
Диспозиция данной нормы является бланкетной, т. е. для квалификации административного правонарушения необходимо обращаться к обширному законодательству в сфере строительства, которое составляют довольно разнообразные акты как по субъекту, их издавшему, так и по юридической силе. Все они объединены тем, что обеспечивают регулирование строительной деятельности. Однако представляется, что диспозиция статьи 21.19 КоАП не в полной мере соответствует ее чрезвычайно широкому названию. К нарушениям законодательства в сфере строительства вполне можно отнести и иные составы, предусмотренные как статьями главы 21 КоАП, так и некоторыми иными, упоминавшимися нами выше.
Для обоснования данного тезиса необходимо обратиться к сущности и содержанию строительства.
Согласно статье 1 Закона Республики Беларусь от 5 июля 2004 г. № 300-З "Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь" под строительством понимается деятельность по возведению, реконструкции, ремонту, реставрации, благоустройству объекта, сносу, консервации не завершенного строительством объекта, включающая выполнение организационно-технических мероприятий, подготовку разрешительной и проектной документации, выполнение строительно-монтажных, пусконаладочных работ.
Несколько более развернутое определение рассматриваемого термина содержится в Конвенции Международной организации труда от 20 июня 1988 г. № 167 "О безопасности и гигиене труда в строительстве". Для целей названной конвенции установлено, что термин "строительство" охватывает:
— строительные работы, включая земляные работы и возведение, конструктивные изменения, реставрационные работы, капитальный и текущий ремонт (включая чистку и покраску) и снос всех видов зданий или построек;
— гражданское строительство, включая земляные работы и возведение, конструктивные изменения, капитальный и текущий ремонт и снос, например, аэропортов, доков, гаваней, внутренних водных путей, плотин, защитных сооружений по берегам рек и морей и вблизи зон обвалов, автомобильных дорог и шоссе, железных дорог, мостов, тоннелей, виадуков и объектов, связанных с предоставлением услуг, таких как коммуникации, дренаж, канализация, водоснабжение и энергоснабжение;
— монтаж и демонтаж зданий и конструкций из элементов заводского производства, а также производство сборных элементов на строительной площадке.
Как следует из текста ст. 21.19 КоАП, административная ответственность наступает за нарушение законодательства в сфере строительства, если оно велось без наличия проектно-сметной документации, разработанной в установленном порядке, либо по проектно-сметной документации, не прошедшей обязательную государственную экспертизу, либо по проектно-сметной документации, не утвержденной в установленном порядке.
Под проектной документацией на возведение, реконструкцию, реставрацию, капитальный ремонт, благоустройство объекта понимаются взаимоувязанные проектные документы, служащие основой для возведения, реконструкции, реставрации, ремонта, благоустройства объекта и представляющие собой обоснование инвестирования в строительство и (или) архитектурный проект, строительный проект в соответствии с выбранными заказчиком, застройщиком стадиями проектирования.
Сметная документация определяет стоимость возведения, реконструкции, реставрации, капитального ремонта, благоустройства объекта.
Таким образом, проектно-сметная документация включает в себя целый ряд разделов. В частности, для архитектурного проекта строительства объектов жилищно-гражданского назначения требуется: общая пояснительная записка; генеральный план (квартала, микрорайона, градостроительного комплекса или очереди строительства, группы или отдельно стоящих жилых и общественных зданий); архитектурно-строительные решения; технологические решения; решения по инженерному оборудованию; экологический паспорт объекта и др. Каждый из этих пунктов состоит из множества подпунктов и представляет собой значительный массив информации. Перечисленные акты устанавливают требования не только к организации строительства, но и к обеспечению безопасных условий труда, санитарно-гигиенические, экологические требования и т. д. В связи с этим возникает вопрос о конкуренции ст. 21.19 КоАП с другими нормами данного Кодекса.
Например, ст. 9.17 КоАП устанавливает административную ответственность за нарушения правил по охране труда, которые, безусловно, встречаются в сфере строительства и зачастую связаны с ведением строительных работ без проектно-сметной документации либо по проектно-сметной документации, не прошедшей обязательную государственную экспертизу, либо по проектно-сметной документации, не утвержденной в установленном порядке. То есть в данном случае налицо конкуренция двух норм — статьи 21.19 КоАП и статьи 9.17 КоАП, и, соответственно, статья 9.17 будет являться специальной по отношению к статье 21.19.
Специальной нормой по отношению к ст. 21.19 КоАП, по нашему мнению, является также статья 20.8 КоАП, предусматривающая нарушение правил и норм безопасности при строительстве, эксплуатации и ремонте систем газоснабжения, магистральных газопроводов, нефтепроводов, нефтепродукто-
проводов.
В определенной степени с данной нормой конкурируют статьи 23.41 КоАП "Самовольное занятие земельного участка", статья 15.10 КоАП "Нарушение порядка использования земли и требований по ее охране" и др.
Такие примеры можно продолжить. Представляется, что подавляющее большинство нарушений, так или иначе затрагивающих строительную сферу, — это "нарушения законодательства в сфере строительства", что подтверждает неудачность названия статьи 21.19 КоАП и позволяет сделать вывод, что составы административных правонарушений в строительстве по объекту противоправного посягательства можно разделить на две группы: 1 группа — общественные отношения, урегулированные непосредственно строительным законодательством; 2 группа — общественные отношения, урегулированные другими отраслями и институтами права, но возникающие в связи с осуществлением строительства. В свою очередь по объему эти нормы делятся на общие и специальные.
Заключение
Изложенное позволяет сделать следующие выводы:
1) для наступления административной ответственности в строительстве необходимо наличие системы норм административного права, регулирующих ответственность. Представляется, что в эту систему должны входить нормы Особенной части КоАП, предусматривающие административную ответственность за конкретные деяния, нарушающие требования нормативных правовых актов в области строительства, а также нормы ПИКоАП, устанавливающие административно-правовой статус субъектов административной юрисдикции, права и обязанности участников административного процесса, процессуальные нормы, определяющие порядок осуществления административного процесса. В этой совокупности норм выделяются общие, единые для административного процесса по всем делам об административных правонарушениях, и специальные, относящиеся непосредственно к административной ответственности в строительстве;
2) составы административных правонарушений в строительстве предусмотрены статьями нескольких глав КоАП. Наряду с нормами главы 21 КоАП, в которой предпринята попытка сгруппировать эти нормы, сфера строительства так или иначе затронута в 12, 15, 18, 20, 22, 23 главах;
3) нормы КоАП, устанавливающие административную ответственность за нарушения обязательных требований в сфере строительства, зачастую конкурируют друг с другом, что создает значительные проблемы квалификации административных правонарушений.
С. А. Парменов,
начальник управления внешнеэкономической деятельности Минстройархитектуры
нормирование и стандартизация